महालेखापरीक्षकको नियुक्ति र आजको आवश्यकता, मोहन सुबेदीको लेख

लेखा र लेखापरीक्षण दुवैको इतिहास उत्तिकै पुरानो रूपमा भेटिन्छ । प्राचीनकालदेखि नै ग्रिस, रोम, मेसोपोटामिया जस्ता मुलुकहरूमा लेखा राखी लेखापरीक्षण गर्ने गरेको इतिहास भेटिन्छन् । कौटिल्यको अर्थशास्त्र, हिन्दुपवित्र ग्रन्थ बेद लगायतमा समेत लेखापरीक्षण सम्बन्धी ब्याख्या प्रशस्त मात्रामा भेटिन्छन् । 

शुरूवातमा सरकारी ढुकुटीको परीक्षणसँग सम्बन्धित रहेको लेखापरीक्षण ब्यवसायिक कारोवारको बिस्तारसँगै अठारौं शताब्दीको औद्योगिक क्रान्तिपश्चात ब्यवसायिक क्षेत्रमा समेत गरिन थालियो । नेपालमा प्राचीनकालदेखि नै लेखापरीक्षणका अनौपचारिक अभ्यासहरू गरिदै आएको भएपनि नेपालको एकीकरण पश्चात तत्कालीन राजा पृथ्वीनारायण शाहले सरकारी तवरबाट वि.सं. १८२८ बैशाख ६ गतेदेखि राज्यको हिसावकिताव केन्द्रीय रूपमा जाँच गर्न कुमारी चौक अड्डाको स्थापना गरेपछिमात्र ब्यवस्थित रूपमा लेखापरीक्षण शुरू भएको हो ।

बि.सं. १९०३ र १९७३ तत्कालीन प्रधानमन्त्रीहरूले कुमारी चोक अड्डालाई थप सक्रिय पार्ने कार्य गरेका थिए । कानुनी रूपमा बि.सं. २००४ सालमा आएको राज्यको मुल सरकारी कानुनको भाग ६, धारा ६२ मा उच्च अदालतको प्रमुख सरह रहने गरी एकाउन्टेन्ट जनरलको ब्यवस्था भएपश्चात सरकारी लेखापरीक्षणले संवैधानिक हैसियत प्राप्त गरेको थियो । नेपालको अन्तरीम संविधान २००७ को धारा ३३ र नेपालको संविधान २०१५ भाग ८, धारा ६१ लेसमेत अधिकारसहितको महालेखापरीक्षकको ब्यवस्था गर्‍यो ।

नेपालको संविधान २०१९ को धारा ७५ ले राज्यको अधिकांश लगानी रहेको संस्थासहित सबै सरकारी क्षेत्रको लेखापरीक्षण गर्नेगरी सर्वाेच्च अदालतको प्रधान न्यायाधीश सरह हुनेगरी महालेखापरीक्षकको ब्यवस्था गरेको थियो । नेपालको संविधान २०१९ को तेस्रो संशोधन २०३७ ले महालेखापरीक्षकको कार्यकाल ६ वर्ष निर्धारण गर्‍यो । नेपालको संविधान २०४७ र अन्तरीम संविधान २०६३ ले महालेखापरीक्षक सम्बन्धी ब्यवस्थामा खासै परिवर्तन नगरेपनि नेपालको संविधान २०७२ को भाग २२ को धारा २४० र २४१ मा थप अधिकारसहितको सक्रिय महालेखापरीक्षकको ब्यवस्था गरिएको छ ।

नेपालको संविधान २०७२ को धारा २४० (४) को ब्यवस्था अनुरूप महालेखापरीक्षकले राष्ट्रपति समक्ष लिखित राजीनामा दिएमा पद रिक्त हुने ब्यवस्था अनुरूप बिद्यमान महालेखापरीक्षक श्री भानुप्रसाद आचार्यले राष्ट्रपति समक्ष लिखित राजीनामा दिइसक्नु भएकोले आगामी महालेखापरीक्षक सम्बन्धमा चर्चा परिचर्चा गर्ने समय भइसकेको छ । बिद्यमान संबैधानिक ब्यवस्था बमोजिम राष्ट्रपतिले संवैधानिक परिषदको सिफारिसमा महालेखापरीक्षकको नियुक्ति गर्ने ब्यवस्था छ । 

‘मान्यताप्राप्त विश्वविद्यालयबाट ब्यवस्थापन, वाणिजयशास्त्र वा लेखामा स्नातक उपाधि प्राप्त गरी वा चार्टर्ड एकाउन्टेन्सी परीक्षा उत्तीर्ण गरी नेपाल सरकारको विशिष्ट श्रेणीको पदमा काम गरेको वा लेखापरीक्षण सम्बन्धी काममा कम्तीमा २० बर्ष अनुभव प्राप्त गरेको ब्यक्ति’ महालेखापरीक्षक नियुक्तिका लागि योग्य हुने ब्यवस्था छ ।

यसैगरी महालेखापरीक्षकमा नियुक्त हुने ब्यक्ति नियुक्त हुँदाका बखत कुनै राजनैतिक दलको सदस्य नरहेको, पंैतालीस वर्ष उमेर पूरा भएको र उच्च नैतिक चरित्र भएको हुनुपर्ने ब्यवस्था समेत संविधानको धारा २४० (६) ले गरेको छ । बिगतका महालेखापरीक्षकको नियुक्तिलाई केलाएर हेर्ने हो भने नेपाल सरकारअन्तर्गत ब्यूरोक्रेसीले सम्पादन गरेका आर्थिक कार्यहरूको समीक्षा र आर्थिक अनियमितताको जाँचबुझ गर्ने स्वतन्त्र संवैधानिक निकायको प्रमुख महालेखापरीक्षकमा सरकारी क्षेत्रकै पूर्व व्युरोक्र्याटसलाई नै नियुक्ति गर्ने गरिएको छ । 

लेखापरीक्षणका मुख्य सिद्घान्तहरू स्वतन्त्रता, निष्पक्षता, ब्यवसायिक सक्षमता र उचित सतर्कता, इमान्दारिता, गोपनीयता लगायतका सिद्घान्तहरूको अंगिकार र परिपालनाका लागि एवं सरकारी लेखापरीक्षणको अन्तर्राष्ट्रिय विकास तथा चुनौतीलाई समेत ख्याल गर्दै अब सो पदको लागि पूर्व व्युरोक्र्याटसको सट्टा लेखापरीक्षण क्षेत्रकै पेशागत दक्षता भएका व्यक्ति नियुक्त गर्नुपर्ने टड्कारो आवश्यकता देखिएको छ । नेपालको संबिधान २०७२ ले समेत महालेखापरीक्षकको योग्यताको लागि चार्टर्ड एकाउण्टेण्ट र २० वर्षभन्दा बढी लेखापरीक्षण पेशामा संलग्न व्यक्तिलाई प्राथमिकतामा राखेकोले सो पदको लागि लेखापरीक्षण क्षेत्रकै पेशागत रूपमा दक्षता भएका व्यक्ति नियुक्त गर्नुपर्ने कुरा अनिवार्य आवश्यकता बनेको छ । 

महालेखापरीक्षको नियुक्तिको वातावरण तयार गर्ने नेपाल सरकार, सिफारिस गर्ने संवैधानिक परिषद र नियुक्तिकर्ता राष्ट्रपति कार्यालयले समेत यो कुरालाई गम्भीर रूपमा लिनुपर्ने देखिन्छ । लेखापरीक्षणका सिद्घान्तहरू, अन्तर्राष्ट्रिय प्रचलन र नयाँ मान्यताहरू लागू गर्नुपर्ने चुनौतीलाई ख्याल गर्दै अव सम्बन्धित निकायहरूले गम्भीर भएर देशको भ्रष्टाचारको स्थितिलाई कम नगर्ने हो भने नयाँ संविधानपछिको आर्थिक क्रान्तिको आवश्यकता पूरा हुने छैन । विश्वका अधिकांश मुलुकमा अडिटर जनरलको पदमा लेखा क्षेत्रकै प्रोफेशनलहरू नियुक्ति गरिने गरेकोले नेपालमा समेत सोही अनुसार गनुपर्ने आवाज सबै क्षेत्रबाट उठ्नु जरूरी छ ।

बिगतमा गरिएका नियुक्ति र अभ्यासहरूले देशको भ्रष्टाचारको तुलनात्मक बैदेशिक सूचकलाई सुधार गर्न नसकेको तथ्याङ्कहरूले देखाएको छ । ०६०।०६१ मा नेपाल भ्रष्टाचार कम हुने र्‍याङकिङ मा ९० औं स्थानमा थियो भने ०६९।०७० मा ११६ औंमा झरेको र हाल ०७२।०७३ सम्ममा यो अझ तल १३० औं स्थानमा पुग्न बाध्य भएको अवस्था छ । यसर्थ नेपालको संविधान २०७२ को परिकल्पना बमोजिम संघीय संरचनाअन्तर्गतका सरकारी आर्थिक कारोवारलाई पारदर्शी र जवाफदेहीपूर्ण बनाउन अब ‘अडिटर जनरल’ बिभागको पुनर्संरचना गर्नु र सोही अनुसारका पेशागत व्यक्ति नियुक्त गरी भ्रष्टाचार न्यूनीकरणमा ढिलाई गर्न नहुने अवस्था सृजना भएको छ ।

नेपालले विश्व बैंकको सहयोगमा ‘इन्टरनेशनल पब्लिक सेक्टर एकाउन्टिङ स्ट्याण्डर्ड’ (पेफा) लागु गर्न ‘पब्लिक एक्सपेन्डिचर एण्ड फाइनान्सिएल एकाउन्टिबिलिटी (पेफा) एसेसमेन्ट प्रोजेट’ संचालन गरी आ.ब. ०७५।०७६ बाट यसलाई लागू गर्ने औपचारिक योजना अगाडि सारिसकेको अवस्था छ । यी सबै चुनौतीलाई पूरा गर्न नेपाल सरकारमा अवकाश प्राप्त तथा कार्यरत कर्मचारीमा कार्य संचालन ज्ञान भएपनि सो नयाँ लेखापद्घतिको लेखाको ज्ञान र लेखापरीक्षणका सिद्घान्तहरूको ज्ञान अभाब रहेकोले अडिटर जनरलमा पेशागत दक्षता भएको व्यक्ति नियुक्त गर्नुको बिकल्प नरहेको अवस्था छ ।

त्यसैगरी लेखाक्षेत्रको नेपाल सरकारको नियमनकारी निकाय ‘आइक्यान’ले सन् २०१७ बाट नेपालका सार्वजनिक संस्थान, वित्तीय संस्थाहरूलगायत सबै क्षेत्रमा पूर्णरूपमा इन्टरनेशनल फाइनान्सियल रिपोर्टिङ स्ट्याण्डर्ड’ (आइएफआरएस) लागू गर्ने निर्णय गरी कार्यान्वयनसमेत शुरू भइसककेकाले सो चुनौतीलाई पूरा गर्नका लागिसमेत पूर्व ब्यूरोक्र्याटस नियुक्ति गर्नुभन्दा सम्बन्धित क्षेत्रको प्रोफेशनल व्यक्ति नै गर्नु उपयुक्त हुने थप तर्क अगाडि सार्न सकिन्छ । 

विश्वका अन्य देशको अडिटर जनरलको वार्षिक प्रतिवेदनहरूमा परियोजना तथा राज्यका अंगहरूबाट हुने आयको लेखापरीक्षण गर्दा प्राप्त गरिएको आयको संकलन, सबै आयको संकलन भएको नभएको बारे यकिन गर्न, आय संकलनको सम्भावित क्षेत्र तथा आय संकलनमा हुन सक्ने भ्रष्टाचारको विश्लेषण गर्ने गरेको तर नेपालको महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदन सो बारे मौन हुने गरेको पाइन्छ । तर आगामी दिनमा सरकारी लेखापरीक्षणका यी मान्यताहरूलाई आत्मसाथ गर्दै राज्यको जवाफदेहिता र पारदर्शिता बृद्घिका लागि यस्ता आवश्यक विषयवस्तुहरू समेट्नुपर्ने र भ्रष्टाचारको विद्यमान स्थिति र र्‍याङकिङमा सुधार ल्याउने स्पष्ट प्रतिबद्घता भएको ब्यक्ति नियुक्त हुनु जरूरी छ ।

भारतको महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदनमा ‘टुजी स्पेक्ट्रम’ कोयला आबन्टन, बोफोर्स लगागतका क्षेत्र र कारोवारमा भएका घोटालाबारे उल्लेख भएका र हुने गरेका कारणले त्यहाँको महालेखापरीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदनको महत्व थप बढेको पाइएको उदाहरण उल्लेख गर्नु सान्दर्भिक हुन्छ । यसैगरी विश्वका अन्य देशको अडिटर जनरलका वार्षिक प्रतिवेदनमा परियोजना खर्चको गुणात्मक लेखा परीक्षण ‘क्वालिटी अडिट’ तथा कार्य सम्पादन लेखापरीक्षण ‘परफरमेन्स अडिट’ समेत प्रतिवेदनमा उल्लेख गरेर भ्रष्टाचार कम गर्न प्रयास गरिन्छ, तर नेपालमा यसबारे बेला बेलामा चर्चा भएतापनि सम्बन्धित निकायमा नयाँ पेशागत क्षेत्रको ज्ञानको अभावको कारणले पूर्ण रूपमा सफल हुन नसकेकोले सोको शुरूवात गर्न पनि नेपालमा अडिटर जनरलमा पेशागत विज्ञता, दक्षता र अनुभव भएको व्यक्ति नियुक्त गर्न अत्यावश्यक छ । 

छिमेकी राष्ट्र भारतको महालेखापरीक्षक प्रतिवेदनमा विभिन्न ठूला ठूला घोटालाहरूको बारेमा उल्लेख गर्ने गरिएको छ तर नेपालमा राजनैतिक रूपमा र संसदमा धमिजाकाण्ड, लाउडा प्रकरण र सुडान घोटालाबारे छानबिन भए तापनि महालेखापरीक्षकको लेखापरीक्षण प्रतिवेदन उक्त कुराहरूको सन्दर्भमा कुनै उल्लेख गरिएको छैन । यसर्थ आगामी दिनमा यस्ता विषयवस्तु महालेखापरीक्षको सक्रिय कार्य दायराभित्र ल्याउनु जरूरी छ ।

यसैगरी विश्वका अन्य देशको अडिटर जनरलको वार्षिक प्रतिवेदनमा पेश्की हिसाबलाई विभिन्न भागमा विभाजन गरि अध्ययन गर्ने क्रममा ६ महिनासम्मको लाई कार्य संचालन पेश्की, १२ महिनासम्मको पेश्की, १२ महिना पुरानो पेश्की र दुई वर्ष पुरानोलाई पुरानो पेश्कीमा विभाजन गरी एक वर्ष पुरानो उपर नियन्त्रण गर्न तथा दुई वर्ष पुरानोलाई बेरूजु भनी तत्काल असुल गर्न प्रतिवेदन दिने गरेको तर नेपालमा सबैलाई एउटै बेरूजु मान्ने गरिएकोले बेरूजु सामान्य प्राविधिक कार्य जस्तो बनिसकेको छ । 

अन्य मुलुक जस्तै महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदन तयार गर्दा बेरूजुको प्रभावकारी वर्गीकरणसहित फछ्र्याैटको स्पष्ट सुझाव प्रदान गर्न सक्ने हो भने बेरूजु लगत कम गर्न सकिने अवस्था छ । अन्य देशहरूले गरेका यस्ता अभ्यासहरूमा तिर्नुपर्ने दायित्वलाई समेत अडिटर जनरलको वार्षिक प्रतिवेदनमा प्रस्तुत गर्ने गरिएको पाइन्छ तर नेपालको प्रतिवेदन यसबारे मौन रहने गरेको छ । 

कर्मचारी संचयकोषले प्राप्त गरेको रकमको दायित्व, विभिन्न संस्थाले नेपाल सरकारको जमानीमा बिश्व बैंक तथा एशियाली बिकास बैंकबाट लिएको ऋणको दायित्वबारे प्रतिवेदनमा कुनै उल्लेख हुँदैन । यस्ता विषयवस्तुहरूलाई आगामी महालेखापरीक्षकले समेट्नु जरूरी छ । 

विश्वमा चलिरहेको अभ्यासहरू हेर्दा अडिटर जनरलमा नियुक्ति हुने व्यक्तिहरू लेखा क्षेत्रको सरकारको नियमनकारी निकायमा नेतृत्व गरिसकेका ब्यक्तिहरू हुने गरेकोले नेपालमा पनि सोही अनुसार आइक्यानमा नेतृत्व गरिसकेका, राज्यले विगतमा पव्लिक सेक्टर फाइनान्स सम्बन्धमा परामर्श र सहकार्यमा संलग्न गराएका ब्यबसायिक योग्यता प्राप्त ब्यक्तिहरू नै नियुक्तिका लागि उपयुक्त हुने भएकोले सोहीअनुसार गर्न महालेखापरीक्षको नियुक्तिको वातावरण तयार गर्ने नेपाल सरकार, सिफारिस गर्ने संवैधानिक परिषद र नियुक्तिकर्ता राष्ट्रपति कार्यालयले समेत यो कुरालाई गम्भीर रूपमा लिनुपर्ने देखिन्छ । 

विदेशीहरूले फिडाको पूर्व सर्तको रूपमा ‘आइएफआरएस’को कार्यान्वयनलाई लिने गरेकोले ‘आइएफआरएस’का विज्ञहरूमध्येबाट नै अडिटर जनरलमा नियुक्त गर्नु जरूरी भएको र हाल नेपाल सरकारको निकायहरूमा ‘आइएफआरएस’ विज्ञहरू नरहेकोलेसमेत ‘राइट म्यान इन राइट जब’को अवधारणालाई अगाल्दै ‘साउथ एसियन फेडरेसन’ या एकाउन्टेन्ट (साफा), कापा इन्टेरनेशनल फेडरेसन या एकाउन्टेन्ट (इफाक) लगायतका बैदेशिक लेखा र लेखापरीक्षण निकायहरूमा नेपालको तर्फबाट संलग्नता जनाई अनुभव हासिल गरेका प्रोफेसनल परसनहरू अडिटर जनरलमा नियुक्त गर्न सकेमा परिवर्तित अवस्थाको आवश्यकता र सरकारी आयब्ययको पारदर्सिता एवं मितब्ययितामा सुधार ल्याउन सकिन्छ ।

अन्त्यमा सरकारी क्षेत्रको लेखापरीक्षणका जारी गरिएको लेखापरीक्षण ऐन २०४८ ले महालेखापरीक्षकको बिभागलाई राज्यको साधनस्रोतमा कुनै आँच आउने भएमा जुनसुकै समयमा राष्ट्रपति समक्ष विशेष प्रतिवेदन पेश गर्न र सुधारात्मक कदम चाल्न सक्ने अधिकार प्रदान गरेकोले सोही अनुरूप महालेखापरीक्षकको विभागलाई सक्रिय तुल्याउनु जरूरी छ । 

यसका साथै अर्थमन्त्रालयबाट प्रकाशित ‘पेफा एसेसमेन्ट’ रिपोर्ट २०१४ र बिश्व बैंकद्वारा नेपालको सरकारी रिपोर्टिङ प्रणाली, स्ट्यान्डर्डहरूको पालना एवं आचारसंहिता सम्बन्धमा २०१५ जुनमा प्रकाशित रिपोर्ट नं. एसीएस १४३४३ मा समेत सुझावको रूपमा सरकारी खर्चप्रणाली र नियन्त्रण अभ्यासको पुर्नसंरचनाको खाँचोलाई औंल्याएका कारणले नेपालको संविधान २०७२ को परिकल्पना बमोजिम संघीय संरचनाअन्तर्गतका सरकारी आर्थिक कारोवारलाई पारदर्शी र जवाफदेहीपूर्ण बनाउन अब नयाँ ढंगबाट महालेखापरीक्षकको बिभागको पुनर्संरचना गर्नु र सोही अनुसार उपयुक्त व्यक्ति नियुक्त गरी भ्रष्टाचार न्यूनीकरणमा ढिलाई गर्न नहुने बेला आएको छ ।

(सुवेदी नेपाल लेखामान बोर्डको सदस्य हुनुहुन्छ)